“十五五”时期制造业发展基础、重大挑战和战略思路

作者简介：倪红福，中国社会科学院大学应用经济学院、低空经济研究中心教授，中国社会科学院经济研究所研究员；钱佩雯（通讯作者），中国社会科学院大学经济学院博士研究生；韩登清，中国社会科学院大学经济学院博士研究生。

摘要：在全球制造业格局深度调整与产业链竞争持续升级的背景下，“十四五”期间，中国制造业不仅展现出强劲的发展动能，规模优势也得到了持续巩固，高技术产业实现了突破性增长，区域集群化格局加速成型。展望“十五五”时期，科技创新将成为推动制造业高质量发展的核心动力，数智化与绿色化深度融合助力制造业全面升级，制造业服务化融合发展趋势愈发显著，产业链供应链的韧性与安全重要性空前提升，但同时也面临着外需收缩、国内供需匹配度低、制造业向外转移和技术封锁等多重挑战。鉴于此，“十五五”时期我国制造业需完善科技创新体系、加速数智化与绿色化转型、深化“两业融合”、实现关键核心技术自主可控、优化区域产业布局，以推动制造业在复杂国际环境中实现高质量发展。

关键词：制造业发展；技术自主创新；产业链供应链韧性；数智化与绿色化

当今世界正经历着百年未有之大变局，随着新一轮科技革命和产业变革的深入演进，全球制造业格局正在加速重构。从智能制造的全面渗透到绿色低碳转型的迫切需求，从产业链韧性的激烈竞争到区域产业协同的持续深化，制造业已成为大国博弈的核心战场。作为全球最大的制造业“世界工厂”，中国的制造业在“十四五”时期表现亮眼，其规模已连续十五年稳居世界首位，同时新能源、高端装备等新兴领域实现突破性增长。然而，面对技术封锁加剧、供应链震荡频发、国际竞争规则重塑等多重挑战，中国制造业的转型升级之路仍困难重重。“十五五”时期是我国实现第二个百年奋斗目标、迈向2035年基本实现现代化远景目标的关键时期，也是我国制造业自立自强、实现高质量发展的攻坚阶段。如何在动荡多变的国际环境中巩固规模优势？如何破解核心技术“卡脖子”困局？如何在绿色化与数智化浪潮中拔得头筹？这些问题不仅关乎中国制造业的全球竞争力，更影响着中国经济在新发展格局中的战略主动权。本文结合中国制造业发展基础、趋势，系统梳理制造业发展面临的重大问题，以期为制造业发展政策制定与产业实践提供参考。

一、中国制造业发展基础

（一）中国制造业规模和影响力在全球格局中持续提升

近年来，全球制造业区域格局发生了显著变化，中国制造业的蓬勃发展已成为推动全球制造业发展的重要引擎。欧盟和北美发达地区的制造业增加值占全球制造业的比重呈现出下降趋势，分别从2004年的25.3%、24.2%下降至2023年的16.9%和15.5%。与此同时，东亚及太平洋区域的制造业增加值占比从31.5%攀升至43.3%。中国以及东盟等新兴经济体制造业的快速崛起是推动全球制造业格局演变的关键力量。制造业增加值从2004年的0.63万亿美元一路飙升至2021年的4.91万亿美元，复合年增长率高达12.8%，制造业增加值占全球的比重从2004年的8.6%大幅上涨至2021年的30.5%，十七年间上升了21.9个百分点，且于2007年和2010年先后超越日本和美国。尽管2022年制造业增加值微降至4.84万亿美元，2023年进一步降至4.66万亿美元，但2024年中国制造业增加值仍达4.67万亿美元，以较大体量稳居全球首位，并连续十五年保持全球第一。 这一系列数据表明，“十四五”时期，中国制造业增加值虽在部分年份小幅回落，但整体而言，其发展态势呈现出总体平稳、稳中有进的特征，即便经受着复杂的全球经济形势与产业转型升级的多重考验，中国制造业增加值依然保持了相对稳定的增长，其体量和辐射力也在全球范围内持续提升。

（二）制造业结构转型升级加速并不断优化

习近平总书记强调：“制造业高质量发展是我国经济高质量发展的重中之重，建设社会主义现代化强国、发展壮大实体经济，都离不开制造业。”“十四五”时期是中国制造业迈向高质量发展的关键阶段，产业结构的优化升级成为核心驱动力量，并在支撑国民经济持续健康发展中扮演了愈发重要的角色。高技术制造业的快速发展尤为引人注目，其增长动能持续强于整体工业，成为引领产业结构升级的“火车头”。根据“十四五”期间工业增加值同比增长数据，高技术制造业的当月同比增速在多数月份均显著高于整体工业增加值的当月同比增速，且在部分时期表现出较大的差距，2021年8月的整体工业增加值同比增速为5.3%，而高技术制造业当月同比增速为18.3%，两者差距高达13个百分点。 这表明，高技术制造业在整个工业体系中的引领作用和扩张态势，即便在整体工业增速面临下行压力的阶段（如2022年部分月份整体工业增速较低甚至为负），依然能够保持相对较高的增长韧性。这种增速差距凸显了其作为结构转型主导力量的地位，不仅反映了中国制造业内部结构的积极调整，即资本、技术、人才等生产要素加速向高技术领域集聚，也印证了国家创新驱动发展战略和产业升级政策的有效性，为中国制造业向全球价值链高端迈进奠定了坚实基础。这种结构性优化得益于技术与要素配置机制的创新突破。在国家政策的引导和市场需求的驱动下，企业在关键核心技术领域的研发投入持续加大，技术创新成果加速涌现并向产业化应用转化。同时，生产要素配置效率的提升，使得更多资源能够流向具有更高附加值和更强带动效应的高技术产业部门。这些因素共同推动了中国制造业产业链的优化升级，并促进了具有国际竞争力的先进制造业集群的发展壮大。

尽管制造业产业结构升级成效显著，全球价值链位势持续提升，但在关键核心领域依然面临结构性短板与风险挑战。中国制造业整体产业链的风险暴露程度依然不容忽视，特别是在高技术制造领域，近1/3的生产环节仍较多地依赖进口，这使得相关产业在面对复杂国际地缘政治经济波动时，易受到外部冲击的影响。例如，在核心基础零部件和关键材料领域，如精密仪器、高端轴承、航空发动机叶片等高附加值中间品对外依存度超过50%，集成电路2023年贸易逆差高达2.26亿美元，同比增长约50%。 可见，部分核心部件高度依赖进口的局面尚未得到根本扭转，国产化率仍有较大提升空间，不仅阻碍了高端装备制造等战略性产业的自主可控进程，也限制了制造业迈向产业链更高附加值环节的速度。

（三）先进制造业关键技术领域竞争优势凸显

在当今全球制造业竞争激烈的格局下，中国先进制造业关键技术领域的布局正持续优化升级，展现出独特的发展态势与竞争优势。中国在功率电子、动态数据等领域已形成差异化竞争力和独特优势，与美国、欧盟形成各有侧重的发展格局。具体来看：

3D打印领域，潜力与挑战并存。中国3D打印技术全球市场份额为29%，较美国（40%）与欧盟（39%）存在显著差距。 3D打印作为以数字模型驱动的分层制造技术，已深度嵌入航空航天、医疗设备、汽车制造、建筑等精密制造领域。美国因在航空航天、国防等高端制造业的优势，在3D打印领域占据较高份额。欧盟则凭借其在汽车、机械制造等传统工业的深厚底蕴，积极推动3D打印在汽车零部件定制化生产、高端装备制造中的应用。虽然中国3D打印技术取得了长足进步，但数字微镜器件、高精度激光器、振镜系统等核心部件几乎被国外企业垄断，航天航空、医疗领域的高端设备高度依赖进口，这些技术的对外依赖制约了中国相关产业向价值链高端延伸。

功率电子领域，聚焦优势，深化拓展。中国功率电子技术以23%的全球市场份额领跑全球，较美国（13%）、欧盟（11%）形成压倒性优势。作为电能转换的核心技术，中国功率电子技术的应用在新能源、特高压等领域已具备领先优势，动力电池全球市场占有率达67.1%， 光伏组件产能占全球总产能的83.4% ，特高压技术实现中国引领，新能源汽车市场份额连年保持高位。相比之下，美国的功率电子技术主要应用在工业自动化、航空航天等传统优势领域，而欧盟则更加专注于电力系统升级、新能源汽车以及高端装备制造等领域。目前，中国功率电子芯片设计、高端功率器件制造等环节仍受国际专利壁垒的限制，亟待通过拓展功率电子在数据中心、5G通信等新兴领域的应用，推动中国从功率电子大国向强国迈进。

动态数据领域，依托产业，持续优化。中国在动态数据领域的全球市场占比达到15%，远超美国（10%）和欧盟（11%）。动态数据是指在生产制造过程中实时产生的与生产设备运行状态、生产工艺参数、物料流动等相关的信息数据，广泛用于智能制造领域。中国作为制造业大国，拥有庞大的制造业企业群体和丰富的生产场景，为动态数据的采集与应用提供了广阔的空间。然而，中国在动态数据的安全保障、深度分析算法及数据驱动决策支持领域，仍需不断努力以臻完善。相比之下，美国在工业软件、大数据分析技术及工业互联网安全领域，展现出强大的技术实力，其制造企业凭借此优势，能更高效地运用动态数据，推进智能化决策进程。欧盟则凭借其在高端装备制造和工业自动化领域的优势，推动动态数据在智能制造标准制定与高端生产流程优化中的应用。

机器人与人工智能AI领域，稳步发展，共促升级。中国在机器人（8%）、人工智能（10%）领域的全球技术份额与美欧差异不大，呈交错竞争态势（美国机器人9%、AI 8%，欧盟机器人10%、AI 9%）。机器人作为自动化执行装置，广泛应用于汽车制造、物流仓储及医疗康复等工业和服务领域；AI依托机器学习、计算机视觉等技术，支撑智能决策与制造系统优化。在机器人领域，中国工业机器人已逐步突破中高端工序应用，服务机器人市场则依托技术创新加速扩容。在AI领域，美国凭借顶尖科技企业主导高端机器人研发与AI基础算法创新，持续巩固其技术领先地位，如波士顿动力在机器人研发方面的前沿探索，以及谷歌、微软等在AI基础研究与算法创新方面的深厚积累。中国虽然与美国在某些核心技术与高端应用方面存在一定差距，但凭借庞大的市场应用空间、不断完善的产业生态以及持续增加的研发投入，正呈现出良好的发展势头。

物联网IoT领域，差异背后存在发展机遇。中国在IoT领域全球市场占比仅为1%，而欧盟达到6%，这凸显出中国在IoT领域相对薄弱，但也意味着存在巨大的发展空间。IoT作为基于传感器、射频识别等感知层设备构建的智能互联技术体系，在欧盟制造业深度渗透，其优势植根于精密仪器制造与全生命周期管理的协同能力。而中国IoT应用仍集中于智能家居、可穿戴设备等消费端场景，工业IoT发展相对滞后。但需注意的是，中国坐拥全球最完备的制造业生态，其海量设备数据资源与全产业链应用场景为工业IoT后发突破提供了战略机会，尤其在柔性生产线优化、设备预测性维护等领域具备规模化落地潜力。

（四）制造业产业链完备、协同配套能力强

产业链供应链安全稳定是构建新发展格局的基础。习近平总书记强调：“产业链、供应链在关键时刻不能掉链子，这是大国经济必须具备的重要特征。”中国制造业得以持续发展并具备全球竞争力的核心基石之一，是其构建了全球范围内规模最宏大、产业门类最齐全、配套协作能力超强的综合性工业体系。这一体系的完备与高效，不仅为中国经济的稳定增长和产业结构的持续升级提供了坚实保障，更在复杂多变的国际环境中使中国制造业具备了强大的市场响应能力和风险抵御能力。

具体而言，中国是全球唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家，形成了从基础原材料供应、关键零部件与核心元器件制造，到整机装备集成、最终产品装配乃至部分高端研发设计的完整制造链条。数以百万计的各类规模以上工业企业，特别是充满活力的专精特新中小企业，构成了星罗棋布、分工精细、协作紧密的本地化配套网络。这种网络深度嵌入各个产业集群之中，使得企业能够在较短的地理半径和时间周期内获取所需的绝大部分生产要素、中间品和专业化服务。加之国内高效的现代物流体系、完善的基础设施以及充裕且具备一定素质的劳动力和工程师队伍，共同构筑了中国制造业得天独厚的综合配套优势。这种优势使得中国制造业不仅能够承接大规模订单生产，还能灵活应对多样化、定制化的市场需求。而且这种强大的产业链配套能力和高度的生产组织弹性，在应对外部突发冲击时表现尤为突出。以新冠肺炎疫情初期全球防疫物资极度短缺为例，中国制造业凭借其完整的产业链条、强大的产能储备和快速的转产能力，在极短时间内迅速动员相关企业，大幅提升了口罩、防护服、检测试剂乃至呼吸机等关键防疫物资的生产供应，不仅有效保障了国内需求，也为全球抗疫作出了重要贡献。这充分彰显了中国制造业产业链的深度、广度以及在极端条件下的强大应变与自我修复能力，体现了其在全球供应链中的“稳定器”作用。

尽管中国制造业产业链配套能力总体强大且优势显著，但在全球产业格局深刻调整以及新一轮科技革命和产业变革加速演进的背景下，其“大而不强”“全而不优”的结构性问题依然存在，若干关键环节的自主可控水平亟待提升。具体来看，在若干核心基础零部件（如高端轴承、精密模具、特种传感器）、关键基础材料（如高性能膜材料、特种合金、光刻胶）、核心工业软件以及高端制造装备（如高端光刻机、高精度数控机床）等领域，中国制造业对国际先进技术和产品的依赖度依然较高，这不仅制约了产业链向更高附加值环节的攀升，也使得产业链的整体安全和韧性在某些关键点存在潜在风险。因此，在“十五五”时期，在保持产业链完整性优势的基础上，着力攻克关键核心技术，补齐高端配套短板，将是中国制造业实现高质量发展和提升国际竞争力的核心任务。

（五）制造业区域集群化优势初步形成

推动区域协调发展，促进产业集群化，是优化生产力布局、提升国家整体竞争力的重要途径。习近平总书记指出：“要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子”，“形成优势互补、高质量发展的区域经济布局”。制造业的区域集群化发展作为现代产业组织的重要形态，通过促进知识溢出、共享专业化要素市场、降低交易成本、激发协同创新及形成集体效率等机制，已成为提升区域乃至国家产业竞争力的关键路径。在一系列国家战略及区域协调发展政策的推动下，中国制造业的空间集聚效应日益凸显，逐步形成了具有中国特色的区域集群化发展格局。

当前，中国制造业呈现“东强西弱”的梯度特征，产业空间集聚效应显著。东部沿海经济带作为改革开放桥头堡，依托港口枢纽优势率先构建现代化制造体系，现已形成长三角区域、粤港澳大湾区、京津冀这三大核心产业集聚区，构建起梯度化的产业生态圈。这些区域不仅构建起覆盖全产业链的协同网络，更通过技术溢出效应持续引领产业升级。具体来看，长三角城市群构建了“一核三翼”发展格局，以上海国际科创中心为引擎，苏浙皖三省分别聚焦智能装备、数字经济和新型材料领域。粤港澳大湾区借力国际资本和技术转移窗口，培育出“深圳—东莞”电子信息产业走廊、“佛山—中山”智能家居产业群等特色板块。首都经济圈则以“北京研发—津冀转化”的协同模式，在卫星互联网、量子信息等未来产业领域抢占制高点，致力于打造中国北方先进制造业和战略性新兴产业的高地。中西部区域依托要素成本优势和政策红利，构建起特色鲜明的产业新格局。长江中游城市群形成“武汉光谷、长沙麓谷、南昌药谷”的创新三角，成渝双城经济圈通过“芯屏器核网”全产业链布局打造世界级电子信息产业集群，为中西部制造业发展增添新动能。东北老工业基地正在加快新旧动能转换，作为新中国工业摇篮，该区域在精密机床、重型装备等领域的工艺积淀仍具全球竞争力。

然而，中国制造业区域集群化发展仍面临诸多挑战。中西部和东北地区在承接东部制造业转移的过程中，需思考如何解决产业链配套协同性不足、技术人才短缺等问题。同时，各大区域在推动产业转型升级时，还需妥善应对国际市场竞争加剧、贸易保护主义抬头等造成的外部压力。

二、“十五五”时期我国制造业发展态势

（一）科技创新引领制造业高质量发展

全球制造业的科技创新正呈现出复杂且多元的发展态势。一方面，地缘博弈加剧背景下，主要经济体通过立法与资金倾斜强化技术主权，如美国《芯片与科学法案》驱动半导体产业链本土化重构，欧盟《人工智能法案》协同5亿欧元科研计划加速前沿领域人才集聚；另一方面，多学科交叉融合催生了“无界”创新模式，基因编辑、量子计算等颠覆性技术接连涌现，打破传统行业界限，推动制造业加速向高技术方向跃迁。科技创新已成为各国争夺制造业产业链主导权的核心抓手，各主要经济体均在利用政策工具优化创新生态，意图在全球科技博弈中抢占先机。

2024年，习近平总书记参加十四届全国人大二次会议江苏代表团审议时强调，“要突出构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系这个重点，以科技创新为引领，统筹推进传统产业升级、新兴产业壮大、未来产业培育”。展望“十五五”时期，我国制造业将呈现以下趋势：一是关键技术自主可控性将会增强。我国将在半导体、数控机床等核心领域持续进行研发创新，预计在2030年突破一批“卡脖子”技术，显著降低对国外技术的依赖。二是绿色制造规模化，将倒逼传统制造业升级。中西部资源型城市将进入短暂阵痛期，淘汰一批高污染、高能耗的落后制造业企业，倒逼一批传统产业加速向绿色生产转型，鼓励一批新兴制造业持续进行绿色化技术创新。三是人才结构适配性持续优化。预计2030年前后，将引入或培养一批包括顶尖科学家、高级工程师和高级技工在内的高精尖人才，推动智能制造领域的持续创新和科技成果的高效转化。

（二）数智双轮驱动制造业全面升级

制造业数字化、智能化转型已成为提升国家竞争力与创造力的关键路径。美国推行《人工智能战略2023》，聚焦数据开放与公民参与，以开放政府数据平台驱动创新；欧盟启动“数字欧洲”计划，投入13亿欧元，着力部署人工智能、云计算等关键技术，推动其在企业与公共管理中的应用；新加坡则以“智慧国家2025”计划为核心，通过数字身份认证和物联网技术实现城市治理智能化。数字基础设施能力与智能化应用深度正成为衡量国家制造竞争力的核心维度。

党中央明确将新型基础设施定位为经济社会发展的信息“大动脉”，《“十四五”信息化和工业化深度融合发展规划》等系列政策在此基础上提出系统构建“云网端”协同的数字化转型制度框架，推动智能工厂建设与全链条数字化改造。2024年中央经济工作会议提出开展“人工智能+”行动。随后，工信部等七部门联合印发《关于推动未来产业创新发展的实施意见》，将人工智能、先进计算等技术确立为未来产业发展的核心引擎，并以“人工智能+”行动为支点，全面赋能未来制造、未来信息、未来材料等六大前沿领域，为未来产业发展搭建技术底座。北京、广东等20余省市相继出台配套实施方案，形成央地联动的政策支撑体系。截至2023年末，全国建成5G基站超330万个，“5G+工业互联网”项目数超8000个，全国超万家智能工厂实现设备互联与AI动态调控，工业机器人保有量占全球四成，推动重点企业能耗降低30%、生产效率提升25%。典型企业如长虹工业互联网平台，通过60余个数字化场景应用，实现库存周转率提升28%、交付周期缩短25%，形成覆盖3000余家企业的协同智造生态。这种从基础设施到技术应用、从单点突破到生态协同的立体化发展模式，正重塑中国制造业的全球竞争力。

未来五年，数智技术驱动的制造业升级将呈现三大演进特征：一是数字基础设施向泛在智能跃迁，工业互联网平台将向区域、行业纵深布局，预计至2030年，5G基站规模将突破350万个，覆盖全国90%的主要城市及重点产业集聚区，云网融合技术应用率超过60%，为全行业提供泛在智能的连接能力。二是人工智能、大数据等技术将深度渗透制造全流程，推动超万家无人化工厂及柔性智造等新兴业态实现规模化应用与落地，2/3以上规上企业实现全流程数字化改造，重点领域龙头企业全面迈入智能化生产阶段。三是制造业数字化、智能化转型将向全产业链、全生命周期延伸。通过数据实时互通、云端协同设计及智能排产系统，实现从原材料供应到终端服务的全链条动态优化，预计核心产业供应链综合效率提升超30%，形成以数据驱动、生态协同为特征的智能制造新范式。

（三）绿色低碳化成为制造业发展的底色

当今世界，绿色发展已经成为一个重要趋势，许多国家把发展绿色产业作为推动经济结构调整的重要举措，突出绿色的理念和内涵。2015年，党的十八届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》将绿色发展与创新、协调、开放、共享等发展理念共同构成五大发展理念；2017年，党的十九大报告明确指出，加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。在应对全球气候治理刚性约束的进程中，制造业生态化转型已演化为重塑全球制造业竞争格局的战略支点。美国于2023年启动200亿美元的“绿色银行”计划，促进全国清洁能源投资，以应对气候变化。欧洲战略技术平台（STEP）计划支持太阳能、可再生能源、电池和储能等绿色技术的开发。中国在“十四五”期间亦将制造业绿色低碳转型置于国家战略的突出位置，通过出台《“十四五”工业绿色发展规划》与《关于加快推动制造业绿色化发展的指导意见》等纲领性文件，系统构建工业碳预算管控、传统产业生态化再造、绿色技术集群培育的顶层设计，并辅以全生命周期的财政支持与碳足迹导向的金融创新。这一系列举措为“十五五”时期制造业绿色转型的全面深化奠定了坚实的政策与实践基础。

迈向“十五五”，中国制造业的绿色化、低碳化转型将展现出更深刻和全面的特征，深度融入产业结构调整、技术创新和国际竞争力重塑的全过程。其一，服务于制造业深度脱碳的绿色新型基础设施网络将加速构建与迭代升级。工业园区及大型制造企业集群的分布式可再生能源系统、智能微电网、高效储能设施、绿氢制储运用及CCUS（碳捕集、利用与封存）等关键基础设施加快发展，将从根本上提升制造业能源结构的清洁化与资源利用的循环化效率。其二，制造业全产业链的绿色标准体系将日臻完善并与国际接轨。企业从设计源头到产品回收再利用的全生命周期实施绿色标准体系管理，推动绿色产品与绿色供应链成为市场主流和国际竞争的关键通行证。其三，突破性绿色低碳技术在制造业的研发攻关与规模化应用将迎来加速期。在非化石能源高效替代、极致能效提升、工业流程再造（如短流程冶金、生物基材料替代）、大规模长时储能及负碳技术等领域，有望形成一批具有自主知识产权的绿色技术解决方案与产业集群。在这种趋势下，企业将加快进行碳排放核算、碳资产管理、供应链协同降碳以及基于产品碳足迹的绿色品牌塑造。

（四）制造业服务化融合发展趋势加速演进

制造业服务化，即制造企业从主要提供产品向提供“产品+服务”乃至一体化解决方案的转变，是全球制造业价值链攀升和竞争模式演进的核心趋势。“十五五”时期，在数字技术赋能与市场需求升级的双重驱动下，中国制造业服务化转型将进一步向纵深发展，成为培育产业新动能、提升产业链韧性和附加值的关键路径。近些年，中国不断强化顶层设计，并系统推广了包括全生命周期管理在内的多种典型服务模式，鼓励“两业融合”并强调运用工业互联网、大数据等数字技术赋能制造企业拓展高附加值服务，推动生产型制造向服务型制造转变。当前，中国制造业服务化已从理念倡导迈入落地实践的新阶段，企业服务模式日益丰富，已从传统售后支持拓展至覆盖产品全生命周期的研发设计、远程智能运维与定制化解决方案等多元增值服务。

“十五五”时期，中国制造业服务化融合的深度与广度将持续拓展，呈现加速深化态势，并更紧密地围绕制造企业核心能力的提升与价值创造方式的变革展开。一是新一代数字技术将深度赋能制造企业实现服务创新与价值延伸。制造企业将集成人工智能、工业互联网与数字孪生等技术，不再局限于传统的产品售后支持，而是转向为其售出的高端装备或承建的生产系统提供“预测性健康管理”与“主动式远程智能运维”等高级服务。通过构建覆盖其产品与制造过程全生命周期的数字模型，制造企业能够实现对自身设备或客户现场设备的精准状态监控、故障预警及性能优化咨询，从而显著提升服务效率、客户设备利用率，并催生出基于工业大数据的全新增值服务包。二是“产品即服务”（XaaS）等以结果为导向的商业模式将在制造业中加速普及并重塑产业生态。制造企业将凭借其核心装备性能或生产工艺优势，提供按使用效果或产出付费的解决方案，例如高端装备商的“工时/合格零件即服务”、特种材料商的“材料解决方案”、柔性工厂的“按需制造服务”。这一模式将彻底转变制造企业的价值实现路径，促使其由一次性产品销售者向价值共创的长期合作伙伴角色转变。

（五）制造业供应链韧性竞争与安全问题成为核心议题

产业链供应链韧性和安全已成为全球制造业竞争的核心议题。在全球化加速和数字化转型的大背景下，“韧性竞争”逐渐成为国家和地区间竞争的主流形态。这一竞争形态的核心不再单纯依赖自然资源、经济规模或军事硬实力，而是转向了各国和地区在复杂多变的全球环境中，如何通过系统集成能力、创新生态建设以及对全球价值链的优化布局来保持长期的竞争力。韧性竞争的本质是面对外部冲击与内在转型压力时保持系统运行的稳定性和灵活性，这离不开高效的创新体系、开放协同的产业结构与持续完善的制度环境。在逆全球化思潮下，各经济体推动制造业回流的趋势不可逆转。美国通过《芯片与科学法案》等政策强化高端制造业本土化布局，其背后不仅是两党对就业和贸易逆差的共识，更源于疫情暴露的供应链系统性风险——发达国家在口罩、呼吸机等基础医疗物资生产上的瘫痪，揭示了过度依赖全球分工的脆弱性。这种安全焦虑推动全球产业链重构进入加速期，仅2020—2023年，G20国家便已出台超百项产业回流政策，欧盟《关键原材料法案》、日本《经济安全保障推进法案》等均将供应链韧性置于国家安全战略高度。与此同时，中国也高度重视制造业产业链供应链韧性与安全。习近平总书记高度重视发展和安全两件大事，强调要“统筹发展和安全”，“实现高质量发展和高水平安全良性互动”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要“提升产业链供应链现代化水平”，“加大重要产品和关键核心技术攻关力度”。

近年来，我国制造业优势领域已形成全球竞争力，但关键环节仍受制于人，精密仪器、高端轴承等高附加值中间品过度依赖进口。更严峻的是，国际供应链围堵已向纵深拓展。从拜登政府推进“友岸外包”、收窄供应链合作圈并扩大技术管制范围，到特朗普政府采取一系列加征关税等强硬措施，美国企图与中国“脱钩”及打造“去中国供应链同盟”的行径愈发明显，也已成为两党共识。仅2025年3月，美国商务部就将54家中国机构和企业列入“实体清单”，限制其获取关键技术与设备，还联合盟友构建贸易壁垒，试图孤立中国。因此，“十五五”期间中国面临的出口管制措施可能会不断加码，技术封锁强度也将相应攀升，供应链安全压力持续升级。展望“十五五”，我国制造业产业链供应链韧性与安全将越发重要。第一，制造业产业链供应链安全上升至国家战略核心地位。美欧制造业回流与供应链“去中国化”已成长期战略，预计未来五年内外部形势会愈加复杂，必定会持续倒逼我国将制造业供应链自主可控能力建设提升至国家安全维度。第二，安全领域关键技术的投资和研发力度进一步加大。为应对关键技术“卡脖子”难题，在安全领域加大对关键技术的投资与攻关力度是必然选择。尽管短期内面临半导体光刻系统、工业软件等领域的国际技术围堵压力，但通过“揭榜挂帅”机制与专项基金支持，未来五年有望在晶圆制造全链条、高精度伺服控制等20多个细分领域取得实质性突破，筑牢先进制造产业根基。第三，产业链风险监控与预警机制将得到进一步强化与完善。针对“小院高墙”式技术封锁，我国将依托大数据、人工智能等先进技术，重点在汽车电子、航空发动机等长链条制造业产业率先建成风险自感知系统，实现72小时应急响应能力。

三、“十五五”时期我国制造业发展面临的重大挑战

（一）外部环境复杂多变，外需收缩压力持续累积

全球经济增速放缓、贸易保护主义抬头、发达国家制造业回流及新兴经济体竞争加剧等多重因素交织，使得未来制造业外部需求面临进一步萎缩和不确定性增强。经合组织（OECD）预测，2025年和2026年全球经济增速将降至3.1%和3.0%，贸易政策不确定性和地缘政治风险将进一步增强。同时，发达经济体为提升经济自主性，纷纷出台政策鼓励制造业回流，将进一步挤压中国传统制造业市场份额，加大高端制造业的竞争压力；部分新兴经济体如印度、越南等则凭借优惠政策吸引外资企业迁移生产线，如越南构建区域制造协同网络并给予低关税待遇，抢占中国部分低技术、劳动密集型制造业市场份额。这些情况致使中国制造业外需收缩压力显著增强，对国内制造业发展形成严峻挑战。如何应对外部环境变化、有效应对外部需求收缩成为亟待解决的重大问题。

（二）制造业国内供求不平衡，供需适配性面临严峻考验

未来制造业或将陷入“高端供给不足”与“低端产能淤积”的双重困局。随着居民消费加速向高端化、个性化跃迁，传统制造领域因技术迭代滞后形成的低效、无效供给（如服装、纺织等行业投收增速倒挂），以及高端制造领域受制于“卡脖子”技术导致的有效供给不足（如高端数控机床的国产化率不足10%等），将加剧市场供需的结构性撕裂。更值得警惕的是，高品质产品和服务供给不足，叠加部分地方急于发展，进行“内卷式”招商，可能形成两大局面：一是国内消费升级需求持续增长，预计到2030年中国将贡献全球高端消费品市场40%的销售额；二是产能结构性过剩与有效供给不足的“剪刀差”持续扩大。当前装备制造业产能利用率维持在74%～76%的水平，处于相对不高的位置。若无法建立需求牵引、质量支撑的制造体系，我国制造业或将面临“高端市场失守、中低端市场失速”的被动局面。

（三）制造业生产要素成本攀升，梯度转移压力持续加剧

在全球产业链格局加速重构与国际经贸摩擦常态化、复杂化的背景下，“十五五”时期中国制造业预计将面临产业“向下转移”“向上回流”及“平行替代”所带来的更严峻和复杂的外迁压力。这一趋势源于国内要素成本持续攀升与国际政策环境变迁的叠加效应，不仅对中国“世界工厂”的传统地位构成挑战，更对产业结构升级和国家经济安全形成潜在威胁。首先，国内要素成本与绿色合规成本持续上涨。中国经生产率调整后的劳动力成本在2018至2022年间已累计上升24% ，加之为实现碳达峰碳中和目标，国内碳市场对高耗能行业的约束持续收紧，将系统性推高相关制造企业的生产成本。其次，国际绿色壁垒正加速形成。欧盟碳边境调节机制（CBAM）自2026年起将对进口产品征收碳关税，这将进一步削弱部分产品的国际竞争力。在内外成本压力下，叠加部分新兴经济体凭借其要素成本优势形成的“虹吸效应”，以及主要发达国家出于重塑自身制造业竞争力与保障供应链安全的考量而积极推动的“再工业化”“友岸外包”及“回流”政策，全球制造业布局正经历深刻变革。已有调研显示，北美地区逾九成的受访制造企业在过去五年内已将部分产能迁出中国，且过半数计划在未来五年继续扩大迁移规模。 这些因素的相互作用，意味着“十五五”期间我国制造业不仅要在要素成本与碳约束双趋紧的国内环境中寻求突破，还需应对国际产业分工格局重塑带来的外部竞争加剧与市场壁垒抬高，产业梯度转移与高端环节外迁的压力预计将持续增大，对我国产业体系的完整性、就业市场的稳定性以及经济发展的可持续性均构成严峻考验。

（四）基础研究薄弱叠加高端人才短缺，技术自主化进程遭遇系统性挑战

目前，中国制造业的创新驱动与高端化发展，预计将持续面临外部技术获取限制日趋收紧与内部创新体系亟待突破的双重困境。若此局面未能得到根本性转变，我国产业在攀登全球价值链高端、保障产业链自主可控的道路上，将面临持久且严峻的制约。一方面，我国基础研究投入强度长期偏低，当前占研发总支出比例不足7% ，远低于发达国家15%～20%的水平，加之产学研用协同创新效能不足，共同削弱了原始创新能力的根基，导致我国在材料科学、量子计算等前沿领域难以形成自主性突破，持续处于技术追赶状态。关键核心技术与高端装备的对外依存度过高，形成了重大的“技术主权”缺口。例如在半导体领域，2022年中国芯片进口额高达4156亿美元，占全球贸易量的近七成，而本土供给率仅约20% ，预计到2032年中国大陆市场份额（特指小于10纳米的先进芯片）可能仅为2% 。类似瓶颈广泛存在于高端数控机床、航空发动机等关键环节，这使得我国制造业在全球高科技竞争中易受外部环境变化冲击，高端化发展路径屡遭掣肘。另一方面，高层次创新人才与高技能工匠队伍的结构性短缺亦是深层瓶颈。据预测，至2030年，我国高技术领域或将面临高达1200万的人才缺口。 同时，人才培养与激励机制不完善，将进一步削弱实现技术自主化的基础。这些根植于创新体系内部的短板，意味着在“十五五”期间，我国制造业可能面对更严峻的外部技术获取限制，在关键领域自主创新突破的难度将持续加大，产业链供应链的稳定性和安全性将面临更直接和持久的威胁。

四、“十五五”时期制造业发展的战略思路

（一）完善科技创新体系，提升自主创新能力

习近平总书记2021年在中国科学院第二十次院士大会、中国工程院第十五次院士大会和中国科学技术协会第十次全国代表大会上指出：“充分发挥科技创新的引领带动作用，努力在原始创新上取得新突破，在重要科技领域实现跨越发展，推动关键核心技术自主可控，加强创新链产业链融合。”这一论述为构建现代化制造业创新体系提供了重要指引。当前，我国制造业需着力构建以企业为核心、高校与科研院所为支撑、政府统筹规划的协同创新格局。制造业企业应立足于市场需求，强化创新主体地位，围绕产业链部署创新链，构建涵盖基础研究、技术开发到产业化推广的全链条研发体系，聚焦基础材料、核心零部件、工业软件等关键领域的“卡脖子”难题，同时前瞻性布局量子计算、脑机接口等前沿颠覆性技术，力求实现关键技术的重大突破与产业应用的深度融合。高校与科研院所作为基础研究和原始创新的策源地，既要优化资源配置，产出国际前沿成果，又需革新科研评价机制，破除“四唯”桎梏，更要深化产学研合作，加速基础研究成果的产业化进程，培育兼具理论深度与实践能力的复合型人才。政府则需发挥顶层设计与资源调配职能，通过制定长期科技战略，明确产业发展重点，运用财政补贴、税收优惠等政策工具，引导企业与高校加大研发投入。同时，优化科技治理体系，构建跨部门协同机制，破除行政壁垒，推动形成高效协同的制造业科技创新生态。

（二）推动数智化与绿色化发展，助力制造业转型升级

2023年，习近平总书记在参加十四届全国人大一次会议江苏代表团审议时强调：“推动制造业高端化、智能化、绿色化发展，加快建设制造强省，大力发展战略性新兴产业，加快发展数字经济。”这为我国制造业发展指明了方向，明确了数智化与绿色化是推动制造业转型升级的核心动力，二者相辅相成、缺一不可。重点可实施三大举措：一是强化顶层设计。统筹推进制造业领域“双碳”目标与数字中国战略，完善制造业数智化、绿色化协同政策框架。重点建设覆盖钢铁、化工等高碳排放行业的区块链碳追踪体系，并确立全国统一的智能制造碳数据标准和监测平台。二是实施重点产业数智化、绿色化工程。聚焦占制造业总能耗较高的钢铁、汽车、化工等重点领域，在高端装备制造领域深化数字孪生、工业AI等技术应用，实现全流程能效优化；在传统制造领域则加快部署工业互联网与智能控制系统，重点突破高能耗工序的数字化改造。三是构建特色评估体系。建立制造业专属的ESG评价模型，增设数字化减排贡献率、设备联网能效指数等特色指标，将绿色智造指数纳入重点行业准入标准，并通过标杆企业示范效应带动全产业链转型。

（三）深化“两业融合”创新，培育制造服务新业态新模式

以两业深度融合为核心驱动，通过制度创新与能力重塑构建制造服务新范式。“两业融合”即先进制造业和现代服务业融合，是在技术进步、市场开放和制度创新的驱动下，通过技术牵引、产业联动、链条延伸等途径，推动产业交叉渗透，培育形成新业态新模式，促进制造业和服务业协同耦合。政策端要破除转型壁垒，针对高端装备、新能源汽车等领域制定服务化转型认证体系，建立“制造服务增值部分”税收抵扣机制，设立“两业融合”试验区，破解数据确权、跨行业资质互认等制度梗阻。企业端要深化XaaS模式创新，重点构建三类服务能力：一是设备即服务（EaaS），通过按需租赁与智能运维降低消费者使用成本，提供设备全生命周期保障和实时故障预警，提升终端用户体验；二是解决方案即服务（SaaS），整合设计、生产与售后环节，为消费者提供个性化定制方案与全流程可视化服务，满足多样化需求并缩短交付周期；三是功能即服务（FaaS），基于云端快速响应客户动态需求，如按需激活生产线模块、实时调整产品参数等，实现小批量柔性化生产和精准服务适配，增强消费者对制造服务的即时性与灵活度感知。

（四）突破关键核心技术，筑牢制造业产业链供应链安全防线

聚焦制造业产业链安全痛点，全力推进两大核心举措。一是实现“卡脖子”技术定向突破。2024年，习近平总书记在全国科技大会、国家科学技术奖励大会、两院院士大会上的讲话中强调：“要聚焦现代化产业体系建设的重点领域和薄弱环节，针对集成电路、工业母机、基础软件、先进材料、科研仪器、核心种源等瓶颈制约，加大技术研发力度，为确保重要产业链供应链自主安全可控提供科技支撑。”这为制造业技术攻关提供了明确指引。“十五五”时期应以国家级产业集群为载体，引导龙头企业联合科研院所攻关光刻机双工件台、高精度伺服系统等关键部件，力争实现战略领域技术自主化突破。二是构建智能化风险防控体系，建立“工业互联网+供应链”模式的智能中枢，在汽车、电子等制造行业部署数字孪生仿真系统，建立覆盖核心供应商的断链预警模型，通过实时监测生产波动、库存周转等关键指标，为产业链安全稳定保驾护航。

（五）优化区域产业布局，促进制造业集群化发展

优化区域产业资源配置需紧扣制造业集群化发展主线，着力构建梯度转移筑基、协同创新赋能、集群培育跃升的立体化推进格局。首先，聚焦梯度转移与本地化升级协同，通过强化中西部制造业专项支持政策，引导东部产业有序转移，依托产业转移示范区建设打造承接平台，建立跨区域创新要素整合机制与人才培育通道，形成知识技术向欠发达地区传导的创新网络。其次，强化区域协同机制构建，推动东中西部制造业在技术研发、供应链配套等领域深度合作，建立跨区域产学研用联合体，通过差异化产业定位规避同质化竞争，构建互补共生的制造业生态体系。最后，锚定先进制造业集群培育，围绕国家战略性新兴产业和地方特色优势产业，实施“一区多园”“飞地经济”等模式，促进跨区域园区共建，重点建设兼具技术创新策源和绿色转型示范功能的近零碳产业集群，形成以先进制造业为内核、产业链创新链深度耦合的现代产业生态系统。