环保变革时代：将重新定义现行的固定污染源管理制度

　　2016年11月21日，国务院发布《控制污染物排放许可制实施方案》(国办发【2016】81号文，简称“实施方案”)，进一步落实中央关于改革环境治理基础制度的部署，对污染物的排放者和管理者，都提出了新的要求。

　　中国的环境治理基础制度要进行系统性的大改革——这在中央的十八届五中全会上就已经有了纲领性的文件要求，基础改革的内容包括“建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制”、“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”和“开展环保督察巡视”等等——这些重大变革都已在2016年拉开帷幕。

　　近日，我国多地大面积的雾霾正牵动着人们的神经，而被环保部“确诊”为主要污染源的工业源依然难辞其咎，无论是在排放量上，还是在可控程度上都还是个“老大难”——超标普遍，造假不断，新闻媒体上不断刷新多路环保督查组“曝光式”的公告。固定源管理的难题亟待寻根问底地得到解决。

　　在2016年接近尾声之际，酝酿多年的排污许可制度终于展现了蓝图。

　　“实施方案”中的关键词

　　“实施方案”发布后，其中不少“关键词”立即牵引了人们的视线，引发关注和热议——“固定污染源环境管理的核心制度”;“整合”现有制度;“一证式”管理，“减轻企业负担”;企业要建立“排污台账”和申领、核发、监管流程“全程公开”，等等。

　　“这些措辞完全是颠覆性的，真要成为现实，将重新定义现行的固定污染源管理制度，企业和管理者之间的关系也将发生重大的改变。”一位环境经济学专家兴奋地评价说，同在一个微信讨论群的另外几位学者当即对此表示赞同。

　　其实，早在一年前国合会的年会上，环保部部长陈吉宁就已经“预告”了许可制改革最终目标：以排污许可制度为核心，整合各项环境管理制度，建立统一的环境管理平台，实现排污企业在建设、生产、关闭等生命周期不同阶段的全过程管理;实行一企一证;实行“一证式管理”;明晰各方责任，强化监管，落实企业的诚信责任和守法主体责任，推动企业从被动治理转向主动防范……

　　这之后，排污许可制改革成为了环保部承担的重要任务之一，也成为了整个环保界和企业界重点关注的话题。2016年1月11日，环保部成立了排污许可证实施领导小组，并设置了综合组、大气组和水组3个工作组，时任环保部总工程师的赵英民负责牵头。从那时候起，领导小组就开始讨论、起草、审议、修改包括“实施方案”草稿在内的所有的改革文件。在参考国际上已有的成熟理论并与三十年来的环保管理实践经验相结合的基础上，领导小组又展开了密集的地方调研、行业调研，经历数十轮的专题讨论和多次的征求意见，以“实施方案”为“顶层设计”的排污许可制度改革正式全面启动。

　　等待多年的路线图

　　“我们一直缺的就是环保制度的顶层设计，”环保部原总工程师杨朝飞告诉《世界环境》：“从70年代起，中国的环保制度建设就起步了，可以说门类早就比较齐全了——从事前预防的，到事中、事后监管的，都有了。这些制度在不同层面上发挥了一定的作用，也在不同的阶段解决了一些紧迫而突出的环境矛盾，可是最大的问题，围绕着污染源的不同环境管理制度之间衔接不上。”

　　杨朝飞解释说，区别于很多发达国家对企业贯穿全生命周期的“过程式”的管理，我们的环境管理是“环节式”的，一个环节，一套人马，手握一项行政权力，负责一个管理的阶段，对企业的要求缺乏逻辑上的一贯性。

　　比如说，环评的就管环评，提了要求就给批了，也不管后面到底能不能落实，总量核查的不管达标排放，执法用不了在线监测数据，有时候会发生重叠——哪些企业、哪些污染物应该管、怎么管，各职能部门都各自有一套逻辑，不同的要求常会发生冲突;有时候又是脱节的，比如环评报告批复文件中对企业在某地的排放行为可能提出很多更严格的要求，但是按照现行的法律，只要企业在实际生产活动中的排放不超标，环保部门就算发现了企业没有执行环评的要求，也没有办法落实处罚，导致环评“落空”。看起来干了很多工作，但是管理的实际效果并不好。

　　他告诉《世界环境》，排污许可证制度在国际上早已经是被广泛采用的成熟的制度，是对固定污染源实行“过程管理”即全生命周期“一证式”监管的基础性制度。这项制度的建设也是在第一任环保局长曲格平时代就提出来了，那个时候许可证是作为环保制度建设的“新五项”之一，也正因为它只是“之一”，而没有明确其基础性，统摄不了其他制度，所以也一直“难产”。不仅如此，过去三十年来，中国的环保一直就没有明确环境质量目标的核心地位，许可证制度实际上也并无大用场，也就成了一个可有可无的残缺摆设。在杨朝飞当环保部政策法规司司长期间，从07年到09年，国务院曾连续三年把排污许可制度的立法列入立法计划。

　　“但思路都不清楚，怎么能列入计划呢?过去长久以来，许可证跟其他制度的关系没有理顺，就一直连许可证条例都出不来台。”杨朝飞说，这就是许可证制度虽然提了几十年，却一直未能建立起来的内在原因。

　　在江苏省环保厅厅长陈蒙蒙看来，环境管理转向以环境质量的改善为核心，实现现代化、精细化的环境管理，排污许可证制度的建立是必经之路。2016年的全国“两会”上，陈蒙蒙告诉《世界环境》，江苏过去虽然一直都有在发“排污许可证”，比如在苏州工业园区，那些外企也都拿到了基层环保局发给他们的“排污许可证”，外企就理所当然地觉得，这就是法定给他的许可了。但是，验收、三同时等等环保制度的要求都跟它不一致，从实际管理的意义上讲发挥不了作用。地方也觉得很着急，一边自己探索着改革的同时，也向环保部提出过建议和疑问，比如说排污权应该如何“确权”，跟环评制度应当如何衔接，等等，还在不断的探索改革路线。然而，一些方向性的争议终究需要国家层面来定调。