超低排放”来了，燃煤电厂你们真的准备好了吗?从政策层面来看，燃煤电厂自认为在做一件利国利民的大好事时，其实自己已被稳稳地套上了“超低排放”这一“紧箍咒”。如何取得全额补贴?超过超低排放标准是否会受到环保行政处罚?在线监测数据能否直接作为行政处罚依据?今天，阳光所环境部陈国强律师为大家解读超低排放中存在的这些问题，扒一扒这个“咒”有多紧有多深。文/阳光时代律师事务所 陈国强/合伙人律师2015年12月2日，国务院常务会议决定，在2020年前，对燃煤机组全面实施超低排放和节能改造，其中东、中部地区要提前至2017年和2018年达标，业界争议不断的超低排放(近零排放、洁净排放)得以全面推行。
环境保护部办公厅随后在《关于印发<全面实施燃煤电厂超低排放和节能改造工作方案>的通知》(环发﹝2015﹞164号)确定了超低排放的统一标准(即在基准含氧量6%条件下，烟尘、二氧化硫、氮氧化物排放浓度分别不高于10、35、50毫克/立方米)，并规定了各区域、各类型机组完成超低排放的时限要求，明确“到2020年，全国所有具备改造条件的燃煤电厂力争实现超低排放。全国有条件的新建燃煤发电机组达到超低排放水平。加快现役燃煤发电机组超低排放改造步伐，将东部地区原计划2020年前完成的超低排放改造任务提前至2017年前总体完成;将对东部地区的要求逐步扩展至全国有条件地区，其中，中部地区力争在2018年前基本完成，西部地区在2020年前完成。”
国家发展改革委、环境保护部、国家能源局联合下发的《关于实行燃煤电厂超低排放电价支持政策有关问题的通知》(发改价格﹝2015﹞2835号)，决定对燃煤电厂超低排放实行电价支持政策，具体规定为：“对2016年1月1日以前已经并网运行的现役机组，对其统购上网电量加价每千瓦时1分钱(含税);对2016年1月1日之后并网运行的新建机组，对其统购上网电量加价每千瓦时0.5分钱(含税)。省级能源主管部门负责确认适用上网电价支持政策的机组类型。……上述电价加价标准暂定执行到2017年底，2018年以后逐步统一和降低标准。地方制定更严格超低排放标准的，鼓励地方出台相关支持奖励政策措施。”
从政策层面来看，超低排放相关的政策已非常明晰，燃煤电厂自认为在做一件利国利民的大好事时，其实自己已被稳稳地套上了“超低排放”这一紧箍咒。
我们认为，有关超低排放的如下几个问题急需引起业界注意：(一)如何取得全额补贴目前燃煤电厂都是先按照上网电量全额取得脱硫、脱硝、除尘环保电价，然后按照国家发展改革委、环境保护部《关于印发<燃煤发电机组环保电价及环保设施运行监管办法>的通知》(发改价格﹝2014﹞536号)规定，对“燃煤发电机组二氧化硫、氮氧化物、烟尘排放浓度小时均值超过限值要求仍执行环保电价的，由政府价格主管部门没收超限值时段的环保电价款。超过限值1倍及以上的，并处超限值时段环保电价款5倍以下罚款。”该制度设计存在明显的法律瑕疵，本所郝利、宦文祥律师曾专门撰文《环保电价是火电厂的烫手山芋吗?》对此进行评论。
相比之前的环保电价支付考核机制而言，超低排放电价支持政策实行事后兑付、季度结算，并与超低排放情况挂钩，制度建设更为合理。具体考核机制为：“省级环保部门于每一季度开始之日起15个工作日内对上一季度燃煤机组超低排放情况进行核查并形成监测报告，同时抄送省级价格主管部门。电网企业自收到环保部门出具的监测报告之日起10个工作日内向燃煤电厂兑现电价加价资金。对符合超低限值的时间比率达到或高于99%的机组，该季度加价电量按其上网电量的100%执行;对符合超低限值的时间比率低于99%但达到或超过80%的机组，该季度加价电量按其上网电量乘以符合超低限值的时间比率扣减10%的比例计算;对符合超低限值的时间比率低于80%的机组，该季度不享受电价加价政策。其中，烟尘、二氧化硫、氮氧化物排放中有一项不符合超低排放标准的，即视为该时段不符合超低排放标准。燃煤电厂弄虚作假篡改超低排放数据的，自篡改数据的季度起三个季度内不得享受加价政策。”
低负荷状态下的脱硝问题近期仍是困扰燃煤电厂的一个难题，在经济下行、用电需求不足的大背景下，燃煤电厂即使改造完毕，是否真能取得超低排放电价加价资金也是一个未知数。(二)超过超低排放标准，是否会受到环保行政处罚从目前国家层面的法律法规制度来看，环保行政处罚仍应以燃煤发电机组排放污染物是否符合《火电厂大气污染物排放标准》(GB13223-2011)规定的限值要求为依据。一般而言，燃煤电厂只要满足《火电厂大气污染物排放标准》排放要求，即使未满足超低排放标准要求的，环保执法部门也不应以此做出行政处罚。
但是，《环境保护法》第十六条规定：“省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准;对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。地方污染物排放标准应当报国务院环境保护主管部门备案。”由此，在实务操作中，还应关注地方政府是否将超低排放标准纳入地方污染物排放标准。
此外，部分省市(如浙江省)在省级人大立法中直接将超低排放标准写入地方性法规，虽然该种操作模式与《环境保护法》的规定不符，由于人大立法程序和要求均严于地方标准制定，且有地方立法权限，因此，在实务中，如地方性法规有此规定，环保行政执法亦应以是否满足超低排放标准作为处罚依据。(三)在线监测数据能否直接作为行政处罚依据虽然在实务中已有直接以在线监测数据作为行政处罚的案例，但严格从法律而言，目前的大部分在线监测数据是无法直接作为行政处罚的证据的。
《中华人民共和国计量法》第9条规定：“县级以上人民政府计量行政部门对……以及用于贸易结算、安全防护、医疗卫生、环境监测方面的列入强制检定目录的工作计量器具，实行强制检定。未按照规定申请检定或者检定不合格的，不得使用。”《中华人民共和国强制检定的工作计量器具明细目录》第42、44、51、52项分别规定“声级计”、“有害气体分析仪”、“烟尘、粉尘测量仪”、“水质污染监测仪”等为强制性检定器具。因此，企业污染源在线自动监测设备必须经过计量行政主管部门或授权单位检定合格，数据方有法律效力。
为提高环境执法力度，充分发挥在线监测的作用，各地环保部门都在积极与质检部门合作，推动监测仪器和监控设备的检定工作。从目前公开的环保在线监测信息来看，即使适用《火电厂大气污染物排放标准》，完成了超低排放改造的燃煤电厂也常有超标排放现象发生，若适用超低排放标准，那么结果可想而知。
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